bg大游馆论我国政府信息公开制度变革中的若干重大问题（上）申请人资历条款题目○○，或许是政府消息公然轨制革新中见地对立最直接的题目○。外面界和社会群情广大办法，该当撤废申请人资历方面的任何局限，任何人都有权申请消息公然；行政坎阱广大请求，该当对申请人资历以及申请消息公然的方针施加需要的局限○，避免恣意性和权力滥用；法令坎阱对此题目的立场有一个变动经过，正在政府消息公然轨制执行早期，广大办法不应修立申请人资历局限○○，苛重是正在消息公然诉讼案件数目疾速伸长觉得不胜重负之后○，入手下手偏向于办法对申请人资历施加需要局限。

　　不过○，正在摆脱法令、复议监视管束的处境下，毕竟若何参照合用○○，是个尚不了了的题目○○。通过视察中邦裁判文书网能够浮现○，极少数的以民众企事迹单元为消息公然诉讼被告的案件中，有些判定周旋古代的行政主体外面，以主体不适格为由驳回告状，有些判定回避了主体资历题目，以拒绝决断并无不妥为由驳回诉讼吁请。总的来说，《条例》对民众企事迹提出的参照合用请求，落实处境并不睬念○。

　　现行《条例》正在第2条中对“政府消息”的观念做了界定○○，即“本条例所称政府消息，是指行政坎阱正在执行职责经过中制制或者获取的，以必然样子记载、保管的消息○。”不过，这个观念界定内在和外延都较为广泛○○，行政坎阱与申请人之间就特定消息是否属于“政府消息”的题目，爆发了大批的抵触纠葛，2014年正在全盘消息公然行政诉讼案件总数中占比高达59%○○。2012年，笔者曾依托《中邦行政经管》杂志机合过一次相合“政府消息”观念界定的专题笔道○○，邀请外面和实务界的代外纠集接头这一题目○○，其结果也并没有酿成类似的、的确可操作的界定○。“政府消息”观念界定题目○○，俨然仍旧成了我邦政府消息轨制革新中的大题目○，外面界对此提出了许众主睹发起，法令实务界将其视为“令人头疼的题目”○，宏大行政坎阱也要紧盼望有一个可操作性的界定。

　　将民众企事迹单元举动法定的消息公然负担主体，最大的题目是难以将这种负担落到实处○。法定的消息公然负担主体与犯法定的消息公然负担主体之于是分歧○，根底区别正在于是否有外部管束确保法定仔肩的落实。行政坎阱法定仔肩的落实不存正在大的题目，由于有法令、复议等监视管束。民众企事迹单元不具备行政主体资历○○，大凡不行进入行政诉讼和行政复议圭臬之中。这也是《条例》将其列为参照合用主体的根底来源。

　　我邦政府消息公然轨制革新，对此题目的处罚也该当采用这个思绪○○，将“持有即联系”确立为条件，不予公然题目通过宽免条目处置，行政坎阱不得以“非政府消息”为由拒绝公然。

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　　既然是“无奈的误解”○，那么就该当说，现行《条例》中向来就不存正在对申请人资历条款的限制○。视察其他邦度消息公然法也能够浮现，无数邦度的通行做法是不设资历局限○○，一是外面上没有需要○，二是实际操作中不成行。

　　处罚民众企事迹单元举动公然负担主体的题目○，要从理念化的状况中走出来○○，重视实际、安身实际○○。该当说○○，民众企事迹单元的消息公然自己是需要的○○，环节正在于若何真正有用落实。从我邦政府消息公然施行所索求出的经历看○○，将民众企事迹单元的消息公然，举动联系范畴主管部分的行政经管权术和手段○○，通过行政经管权而不是法令权来保险其落到实处，也是仍旧为施行所个人印证了的计划○。比如，《证券法》将上市公司的消息披露举动证券囚禁部分囚禁事项，《红十字会法》、《慈善法》等○○，也都遵从同样的逻辑构修起特意的联系民众企事迹单元消息披露法规，这些施行中索求出的做法，便是民众企事迹单元公然主体题目的谜底。

　　条条大道通罗马○○。既然对消息的实质举办切确划分的思绪没有出道，就务必换一个思绪○，避开对的确实质的界定，而是通过“持有即相合”的替换性思绪处置这一题目○。所谓“持有即相合”○○，是指公法上默认一个条件，行政坎阱持有的消息，都是与其执行职责相合的消息，都属于政府消息。至于此中席卷的极少不行公然或不宜公然的消息○，另行予以驱除○○。基于这种替换性思绪，是否对政府消息作出界定、若何界定等，就成为一个并不紧张的题目了。无论若何界定，只须“持有”这一原形状况是能够确定的，则政府消息的观念所指便是确定的○○。现实上○○，这也是其他邦度处置这一题目的共性思绪。例如，挪威的《民众机构持有文档公然法》，德邦的《相合获取联邦政府持有消息的联邦法》，日本的《行政坎阱持有消息公然法》，从名称上就提示了这一点。

　　那么○，是不是通过从头界定这个观念，就可以顺理成章地处置这个令人头疼的题目呢？可以来看看其他邦度消息公然法对同类观念的界定：

　　本文安身我邦政府消息公然轨制运转现实○○，辅之于对宇宙苛重邦度消息公然轨制共性经历的视察，确定了政府消息公然轨制革新中的十个庞大题目。这十个庞大题目是我邦政府消息公然轨制的苛重构成个人，对这十个庞大题目的阐明研判，组成了我邦政府消息公然轨制革新的根基脉络。

　　毫无疑义○○，这个起点是好的。不过○，倘若不行肃穆按客观法则任事○○，只是凭着俭省的优秀志愿，那么○，好的起点也不一定意味着好的结果○。

　　务必奇特指出的是，本文并不是说对政府消息的观念举办界定的念法和做法是舛错的，而只是说○○，这正在现实操作层面是不成行的○○。正在外面琢磨层面○○，能够也该当踊跃讨论这一题目○○，不过○，正在施行层面，务必商讨实际操作性题目，这便是政府消息观念界定题目的环节所正在○○，也是出道所正在○○。

　　正在我邦政府消息公然施行中，极少行政坎阱将“三须要”即“坐褥、生计和科研等须要”举动申请人资历条款加以合用，其依照是现行《条例》第13条的轨则：“除……主动公然的政府消息外，公民、法人或者其他机合还能够依据自己坐褥、生计、科研等非常须要○，向邦务院部分、地方各级公民政府及县级以上地方公民政府部分申请获取联系政府消息”。各方见地的差别便聚焦于此。

　　政府消息公然轨制，须要继续革新以符合实际生计的开展转移。我邦《政府消息公然条例》(以下简称《条例》)仍旧宣告了十年○○，目前正正在删改。倘若把政府消息公然轨制比作一栋修修物，那么，对这个轨制的删改，就似乎对任何修修物的缮治相似，须要查验该修修物的各苛重构成个人，一一举办诊断○○，并针对查验出的题目一一加以缮治。政府消息公然轨制中的若干庞大题目，便是构成政府消息公然轨制这栋修修物的苛重构成个人，这些庞大题目组成了这栋修修的主体框架，对这些庞大题目的独揽○○，组成了对政府消息公然轨制的独揽。对政府消息公然轨制的删改，该当由这些庞大题目入手，一一阐明研判○○。不行脱离的确题目空洞地商讨政府消息公然轨制删改题目。这是政府消息公然轨制以致全盘其他公法轨制革新所该当遵守的根基的步骤论。

　　民众企事迹单元是否举动公然主体，正在消息公然外面和实务中○，是一个小众化的题目○，更明了地说，是我邦政府消息公然轨制和施行中的非常题目。

　　政府消息公然轨制，顾名思义，是处罚相合政府消息公然题目的轨制。于是，毕竟什么是政府消息，是这个轨制须要确定的首要题目之一。

　　恰是由于没有需要，于是也很难确立一个可行的申请人资历条款限制计划。从现有的百般办法中，尚找不出可操作性的计划可以合理地对申请人资历条款举办有用局限。

　　现实上，不光是消息公然申请人的资历条款局限没有需要○，简直全盘的确行政公法相合中的申请人○○，都没有需要正在圭臬上修立资历条款。比如，熟手政许可公法相合中○，举动行政根基法的《行政许可法》没有对申请人资历条款作出限制，无数设定行政许可项方针公法准则中，都没有对申请人资历条款作出轨则○○，如拍卖企业设立许可的条款、生猪屠宰定点厂(场)设立许可的条款，等等。

　　宇宙排名第一的塞尔维亚《获取民众消息法》对“民众消息”观念的界说是：“指由民众机构持有的、正在办事中制制的或与办事相合的、纪录于文档的、群众有知情的需要的消息”；巴西《消息公然法》对“消息”的界说是：“以任何序言格局记载的、可被用于酿成或散播常识的、原始的或经由加工的数据”；墨西哥《联邦透后与获取政府民众消息法》对“消息”的界说是“：包括正在公然主体公布、收到、获取、传达或保管的文档中的消息”；等等。其他无数邦度消息公然法对待“政府消息”观念的界说大同小异○，能够归结为一个简易的外述：“从任何途径得到的、以任何样子、纪录正在任何载体上的实质”○，显而易睹，这等于没有界定。

　　从消息公然法的根基定位来讲，消息公然轨制确立的初志是要对行政权利运转举办监视。于是○，公然主体苛重是行使行政权利的邦度坎阱○○。这是消息公然法的根基定位，也是宇宙各邦消息公然法的通行做法○。少数邦度固然有极少联系轨则，例如英邦《消息自正在法》将“公有制企业”列入消息公然负担主体规模，不过○，这种极少数的不同轨则○，也公众限于这类机构执行行政机能的不同状况。总之，规则上，民众企事迹单元不应举动消息公然负担主体。

　　宇宙影响最大的美邦《消息自正在法》也曾正在1996年的删改经过中试图正式界说“记载”○○，不过正在审议经过中这必然义被众议院拒绝○，苛重商讨是这必然义并没有骨子性的界定，过于笼统不清○，不光起不到应有的效率，反而容易被行政坎阱滥用○。这现实上指出题目的骨子，即，“政府消息”是无法真正切确界定的。

　　我邦现行《条例》是个不同。其第37条将供水、供电等民众企事迹单元列为参照合用的消息公然负担主体。立法时的苛重商讨是，这些机构供应的民众任事相合到千家万户○，让它们负担消息公然负担，“有利于公民团体领略民众企事迹单元经管行动经过，利便公民团体任事；有利于领略团体愿望，谛听团体呼声，升高任事的针对性和实效性；有利于鼓动民众企事迹单元的宏大干部职工结实设置尽心尽力为公民任事的认识，刷新态度，优化任事○，准确处置公民团体坐褥生计面对的百般疾苦，使团体益处无小事的规则真正获得显示”。

　　该当说○，将“三须要”视为《条例》法定的申请人资历条款，是一个“无奈的误解”○○。从立法本意来讲，《条例》第13条并不是要确立一个申请人资历门槛，刚巧相反，从文字外述来看○，它是楷模的外延盛开式的例举○，而不是驱除式罗列，夸大的是“还能够”，例举的是简直无所不包的“坐褥、生计、科研”。邦务院法制办事机构认真人主编的巨头证明读本中○，对这一条的证明就持外延盛开式例举的见地○。施行中之于是会广大地将这一条作驱除式罗列解读○，并将其举动申请人资历条款合用，有着实际的来源。现行《条例》对待不予公然事项简直没有轨则，而法令坎阱又过于呆板地实践《条例》第21条的轨则，请求行政坎阱对全盘不予公然决断都要诠释情由，而且请求所诠释的是公法明文轨则的情由○，这就迫使行政坎阱正在《条例》中寻找通盘或许被应用的条目○，由此，“三须要”条目被举动驱除式罗列证明并被举动法定情由应用○。

　　申请人向政府坎阱提起消息公然申请，政府坎阱对申请人的申请作来源罚○，这是一个的确的行政公法相合○○。正在的确的行政公法相合中，政府坎阱该当遵从公法轨则的条款和圭臬举办骨子性审查后○○，作出餍足或者不餍足行政相对人吁请的处罚决断○○，由此激励纠葛的，则进入接济圭臬○，由法定的接济坎阱作出最终处罚决断。这是楷模的大凡性处罚流程。倘若对申请人修立资历条款○，其公法后果是正在大凡性处罚流程中补充一个对资历审查的圭臬性处罚症结，倘若因资历审查结论爆发争议○○，还须要一个特殊的接济症结○。显而易睹，为了对资历条款举办审查而增设一个处罚圭臬症结以及相应的接济症结，并不处置实体性的题目，所以并不具有骨子性意旨。即使是正在极少数处境下须要对申请人的特定资历条款局限○○，大凡也将其举动是否餍足其申请的审查条款○，将这种资历条款的审查决断转化为实体性的处罚决断，告终一个的确的公法相合只启动一次接济圭臬彻底处置，避免圭臬空转，无谓消耗行政资源和接济圭臬资源。恰是从这个角度来说○○，为消息公然申请人修立资历条款，没有需要。

　　回过头来看○○，我邦外面和实务界提出的相合发起计划，也没能从根底上处置“政府消息”的观念界定题目。比如，施行中影响较广的“四因素说”，即主体因素、职责因素、源泉因素、载体因素，现实上只可正在必然水平上深化对“政府消息”观念的知道和明了○，但不行真正处置现实操作题目，奇特是举动环节性题目的执行职责的认定○○，无法真正处置。现行《条例》对待“政府消息”的观念界定当然存正在不确定性，不过，即使是以其他邦度消息公然法的相合界说来量度，争议还是是存正在的○。

　　无论是创设一个轨制○，照样删改一个轨制，都该当捉住这个轨制的环节症结○，一一举办讨论。独揽住了这些环节症结○，就独揽住了一个轨制的根基面。我邦《政府消息公然条例》正正在删改，正在这个经过中，有若干庞大相合、若干庞大题目以及若干知道误区须要一一讨论酿成处罚主睹，并由此酿成的确的删改计划。对《政府消息公然条例》修订中十个庞大题目亟需讨论，对这十个题目的独揽，组成了我邦政府消息公然轨制革新的根基脉络○○。